Uruguay

Uruguay es un país de desarrollo humano alto (IDH 0.792), ubicado en el puesto 51 en 187 países y, desde el 1º de julio de 2013, considerado país de renta alta según las mediciones de ingreso per cápita del Banco Mundial. La leve variación del IDH a lo largo del tiempo da cuenta de las dificultades que enfrenta el país para profundizar su nivel de bienestar social. Con niveles superiores a la media regional en esperanza de vida, alfabetización e ingresos brutos, siguen habiendo importantes brechas como la que mide el Índice de Desigualdad de Género (IDG) con un valor menor al IDH (0.367), ubicando al Uruguay en el lugar 69 de 148 países. 

A pesar de tener buenos indicadores macroeconómicos, Uruguay sigue enfrentando el desafío de la  desigual distribución del ingreso y las desigualdades estructurales de género en áreas estratégicas para el desarrollo. El Informe del Comité de CEDAW al Estado de Uruguay (2008) observó que el país debe hacer frente a las lagunas en las políticas de igualdad, la participación política y pública, los estereotipos culturales, la violencia contra la mujer, la trata de mujeres, el acceso a la educación, el empleo y la salud. Las brechas afectan particularmente a las mujeres afrodescendientes y a las mujeres rurales. 

El Informe País 2013 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) manifiesta con respecto a la meta nacional referente a la eliminación de disparidades de género correspondiente al ODM 3, que se verifica una tendencia positiva en la reducción de brechas relacionadas al mercado del empleo pero no se registran avances en la participación de puestos jerárquicos y en cargos de representación política. 

En el plano internacional, en materia de igualdad de género y derechos de las mujeres Uruguay ha ratificado todos los compromisos internacionales en esta materia. En el plano nacional, Uruguay ha registrado varios avances en términos del marco jurídico, programático, institucional y presupuestal. El Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) creado en el 2005 ha impulsado políticas de igualdad de género y promoción de derechos. El I Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (2007-2011) transversalizó el enfoque de género en el Estado. En la administración actual el INMUJERES fue dotado de mayores recursos tanto humanos como financieros. Se registraron a su vez varios avances legislativos como la ley de trabajo doméstico (Ley 18065, 2006), ley de unión concubinaria (Ley 18246, 2008), ley de salud sexual y reproductiva (18426, 2008), ley de cuotas (Ley 18476, 2009), ley de acoso sexual (Ley 18561, 2009), ley de identidad de género (Ley 18620, 2009), ley de interrupción voluntaria del embarazo (Ley 18987, 2012), ley de licencias parentales (Ley 19161, 2013) entre otras.

La integración de las mujeres uruguayas en la vida política ha sido históricamente baja, caracterizándose no solo por un crecimiento lento pero también con períodos de declive.  En el primer período democrático (1985 - 1990) no hubo mujeres en la legislatura nacional y en la legislatura 2010-2015 la representación fue sólo del 14,1%.  La Unión Interparlamentaria (UIP) clasificó a Uruguay en el número 103 de los 188 países en cuanto al porcentaje de mujeres en la cámara baja o única. La presencia de mujeres en el Poder Ejecutivo también ha sido muy baja: en el 2014 hay 2 Ministras y 11 Ministros. También a nivel local se detectan problemas de representación de las mujeres, a pesar de que las elecciones departamentales del 2010 fueron un hito puesto que se consiguieron por primera vez mujeres en cargos de Intendentas departamentales (en 3 departamentos: Artigas, Lavalleja y Montevideo). También la ley de descentralización y participación ciudadana (Ley 18.567) creó municipios en los cuales se cuenta a partir de las elecciones pasadas con un/a alcalde/alcaldesa por municipio y 4 concejales/as por municipio. Estos espacios locales y la política comunitaria facilitaron la participación pública de las mujeres. Pero de todas maneras, son pocas las mujeres que ocupan puestos de responsabilidad, ya sea en el ámbito nacional o local, público o privado.

En los párrafos 30 y 31 de participación en la vida política y pública de las Observaciones Finales del Comité de la CEDAW al país, se le solicita adoptar medidas apropiadas, incluidas medidas especiales de carácter temporal para fomentar mayor participación de la mujer en la vida pública, en particular en el proceso de toma de decisiones. Estas incluyen acelerar la aprobación del proyecto de ley sobre cuotas y sobre partidos políticos y proporcionar programas de capacitación para las mujeres con el propósito de fortalecer su papel en los puestos de toma de decisión de la sociedad. A su vez se le solicita promover el cambio de actitudes y percepciones, tanto de las mujeres como de los hombres, en cuanto a sus respectivos papeles en el hogar, la familia, el trabajo y la sociedad en su conjunto.

La reciente ley que regula el sistema de cuota (Ley No. 18,476 aprobada en el 2009) establece la aplicación de la cuota únicamente en los comicios electorales, nacionales (2014) y departamentales (2015), regulando el deber de incluir personas de ambos sexos en cada triplete (tres posiciones sucesivas) de candidatos, tanto titulares como suplentes. Avanzar en las capacitaciones a mujeres para ocupar puestos de decisión, en la correcta implementación de la ley de cuotas, en lograr una extensión de su aplicación y transitar por el camino de la paridad constituye la hoja de ruta a seguir por ONU Mujeres en el país.

Derechos Económicos

Las mujeres han incrementado su participación en la fuerza laboral en las últimas décadas. Sin embargo, las tasas de participación femenina se mantienen por debajo de las de los hombres (54,4% versus 73,9% para el año 2013), y esto se mantiene para todas las edades y niveles educativos.  Si bien los niveles de desempleo del país han bajado a niveles récord, los jóvenes, y especialmente las mujeres jóvenes, no tienen acceso a buenos puestos de trabajo. Mientras que el empleo informal ha disminuido en general, se ha mantenido ligeramente mayor entre las mujeres, especialmente en el interior del país. La tasa de empleo más baja la presentan las mujeres que viven en hogares pobres (38,6%), mientras que para varones que viven en hogares pobres se sitúa en 64,2%, con lo cual se genera una brecha de veinticinco puntos porcentuales. Finalmente, persiste la brecha salarial entre hombres y mujeres: el salario medio de las mujeres por hora trabajada fue de 11,1 puntos porcentuales inferior al de los hombres; paradójicamente, esta diferencia alcanzó su mayor magnitud entre las personas con los niveles educativos más altos: 27%. Con datos de la Encuesta de Uso del tiempo 2013, se observa que un tercio del tiempo de trabajo de las mujeres es dedicado al trabajo no remunerado (65%) y el tercio restante al remunerado (35%). En el caso de los varones, estas proporciones se invierten, es decir, un tercio del tiempo se dedica al trabajo no remunerado (31,9%) y dos tercios al trabajo remunerado (68,1%). Esto, combinado con la falta de servicios públicos para el cuidado de los dependientes, forma un círculo vicioso que impacta negativamente en la ciudadanía social de las mujeres.

Los retos en este sentido son dos: 1) promover políticas que garanticen el acceso de las mujeres al mercado de trabajo, y empleos estables de calidad, y 2) promover políticas que fomenten el cambio cultural dentro de los hogares en la distribución del trabajo no remunerado entre hombres y las mujeres.

Violencia contra las mujeres

Las estadísticas sobre la violencia de género (VBG) de Uruguay son alarmantes.  El indicador regional "muerte de mujeres ocasionada por su pareja o expareja íntima” del Observatorio de Igualdad de Género en América Latina de la CEPAL muestra que Uruguay ocupa el primer lugar entre 12 países de la región en cuanto a su tasa. La violencia doméstica es considerada en Uruguay el delito más frecuente después del hurto. Según cifras del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior, entre noviembre de 2012 y octubre de 2013, 27 mujeres fueron asesinadas por violencia doméstica (esto es, una mujer cada 14 días). Asimismo, durante el año 2013 (de enero a octubre) se realizaron 20.650 denuncias por violencia doméstica, cifra que para el mismo período de 2005 ascendía a 5.612 casos. Como señal de que las mujeres se sienten más seguras de denunciar incidentes, las denuncias de violencia doméstica en Uruguay se han multiplicado casi por 4 desde 2005. Esto demuestra que incluso en países como Uruguay, con instituciones democráticas fuertes y valoración por la autonomía física, los derechos de las mujeres todavía siguen siendo violados.

En los párrafos 22 a 27 de las Observaciones Finales del Comité de la CEDAW al país, se le solicita adoptar medidas apropiadas para erradicar la violencia contra la mujer. Entre ellas, establecer un sistema de recolección periódica de datos estadísticos sobre la violencia doméstica, desglosados por sexo, tipo de violencia y relación de los agresores con las víctimas; estudiar los efectos y eficacia de los mecanismos para hacer frente a la violencia en el hogar; establecer albergues y centros de crisis accesibles para las mujeres víctimas de la violencia y garantizar que si una víctima acepta reconciliarse con el agresor, se proporcionen servicios de asesoramiento y se supervise la situación para prevenir nuevos malos tratos; ofrecer capacitación y programas de sensibilización al personal judicial, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los profesionales del derecho y la salud; reforzar la colaboración con la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales en lo que respecta a la violencia contra la mujer; asignar recursos financieros y humanos suficientes a los juzgados de familia para garantizar su funcionamiento adecuado y a aumentar los juzgados de familia, especialmente fuera de la capital. También desde el punto de vista jurídico se recomienda avanzar en la tipificación como delito la violación en el matrimonio, definida sobre la base de la ausencia de consentimiento de la esposa. Finalmente se aborda el tema de la trata de mujeres, en particular realizar campañas de concienciación a nivel nacional dirigidas a las mujeres y las niñas sobre los riesgos y las consecuencias de la trata y capacite a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de migración y de frontera.

Uruguay adoptó en julio de 2002 la Ley sobre Violencia Doméstica (No 17.514) y el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica creado por dicha ley elaboró el I Plan Nacional para el período 2007-2013. Sin embargo, en todo este proceso de aplicación del I Plan, se han encontrado resquicios legales, institucionales, de procedimiento y de otros tipos, que deben superarse en la elaboración del II Plan Nacional contra la violencia. A su vez, en el 2012 el Presidente de la República, junto con el Gabinete Social, puso en marcha la Estrategia Nacional para la Seguridad y la Convivencia que comprende 15 medidas que incluyen el tema de la violencia doméstica y sus mecanismos de prevención, erradicación y sanción.

Tanto la explotación, difusión y sensibilización a partir de los datos de la Primera Encuesta Nacional de Prevalencia de Violencia Basada en Género y Generaciones realizada a fines de 2013, como los avances jurídicos y programáticos que aborden la prevención y atención integral en el marco de un II Plan Nacional de Lucha contra la Violencia constituyen la hoja de ruta para ONU MUJERES en este período.

Institucionalización de la perspectiva de género

La institucionalización de las políticas de género e igualdad es un fenómeno reciente y, en general sigue siendo débil en el gobierno uruguayo.  El mecanismo nacional de la mujer (Instituto Nacional de las Mujeres - Inmujeres) fue fundado en 2005 y se ha convertido en el principal organismo de las políticas de igualdad de género, responsable de una serie de avances, como la aprobación de la Ley No. 18.104, en relación con la igualdad de oportunidades y derechos entre hombres y mujeres. A pesar de los avances significativos Inmujeres, éste continúa subordinado al Ministerio de Desarrollo Social y, como consecuencia, su capacidad de acción es limitada y los recursos presupuestarios insuficientes. Por otra parte, si bien existen mecanismos para la incorporación de género en todos los ministerios, su aplicación es heterogénea.

En los párrafos 16 y 17 de las Observaciones Finales del Comité de la CEDAW al país sobre los mecanismos nacionales encargados del adelanto de la mujer queda reflejada la preocupación sobre la capacidad del Inmujeres para realizar su mandato de forma efectiva. En este sentido recomienda que el Estado parte asegure que el Inmujeres disfrute de mayor autonomía y tenga un presupuesto adecuado e independiente, así como garantizar su presencia en todo el territorio del Uruguay.

Programa Propuesto

En el período 2014-2015 se trabajará en tres impactos priorizados de los seis establecidos en el Plan Estratégico Global de ONU MUJERES 2014-2017, focalizándose en intervenciones específicas en cada una de las áreas. En este sentido, se dará continuidad al trabajo de larga duración en el país y se profundizarán aquellas que han tenido un desarrollo incipiente, capitalizando así la experiencia de trabajo acumulada desde 2007, año en el que se instaló UNIFEM en Uruguay. La asistencia técnica y el advocacy son las acciones que caracterizarán este período, debido, entre otras cosas, al re-perfilamiento de la cooperación de ONU Mujeres en general y en particular en Uruguay.

Líneas de acción

1. Participación y liderazgo de las mujeres en la política

Uruguay va a la zaga en la aplicación de medidas de acción afirmativa por los derechos políticos de las mujeres. Teniendo como escenario la implementación de la Ley de Cuota por única vez en las próximas elecciones, los principales resultados que se buscan alcanzar son: una mayor participación sustantiva de mujeres en la toma de decisiones a todos los niveles, y en particular, la extensión de la aplicación de la ley de cuotas, la incorporación de los temas de igualdad de género en la campaña electoral y la eliminación de estereotipos sexistas y discriminación en la cobertura por los medios y la promoción de alianzas entre mujeres de distintos ámbitos y generaciones. Para ello se trabajará en la formación de las candidatas al parlamento nacional, promoción de alianzas de mujeres en distintos ámbitos, generación de agenda local para la incidencia e instalación en la opinión pública de la ausencia de las mujeres en el parlamento y la implementación de ley de cuotas. Las principales contrapartes la Red de Mujeres Políticas, la Bancada Bicameral Femenina, las organizaciones de mujeres y feministas que trabajan en el tema, en el marco del FIG.

2. Violencia hacia las mujeres y las niñas.

Como parte del proyecto “Uruguay unido para poner fin a la violencia hacia mujeres, niñas y adolescentes”, para el período se priorizó, por un lado, apoyar la actualización de los marcos normativos existentes a través de la adopción de un enfoque holístico que conjugue la perspectiva de género y generaciones. Se espera además que el enfoque permee en la reforma en curso de los Códigos Penal y Procesal Penal y en un nuevo Plan Nacional para la Erradicación de la Violencia de Género. Por otro lado, se apoyará la implementación de la estrategia de comunicación de lucha contra la violencia hacia las mujeres incorporando el enfoque de generaciones. También se brindará asistencia técnica en la explotación de los datos relevados en la Primera Encuesta Nacional de Prevalencia de Violencia hacia las Mujeres y en la elaboración del informe de primeros resultados. Finalmente, se llevará adelante la evaluación de este proyecto bajo las normativas del Fondo Fiduciario. Al igual que en la caso anterior la contraparte es un actor interinstitucional, el CNCLVD, y a nivel de agencias se trabajará con UNFPA, PNUD, UNESCO y OIM y se articulará con el programa que la cooperación española tiene en el área. En cuando a las estrategias de comunicación y advocacy referidas a la prevención de la violencia éstas se alinearán con las de la campaña del Secretario General ÚNETE para poner fin a la violencia contra las mujeres y las niñas y sus prioridades regionales enmarcadas dentro de los tres pilares principales para movilizar comunidades nacionales, estatales y locales: 1. No más impunidad 2. No más víctimas 3. Es la responsabilidad de todos, incentivando la movilización social y la participación proactiva de aliados no-tradicionales como lo puede ser el sector privado.

3. Seguimiento de compromisos internacionales en materia de igualdad de género.

Se continuará brindando asistencia técnica en las distintas Instancias de rendición de cuentas de la normativa internacional ratificada por Uruguay. Por esa razón, se participará en la elaboración de los informes solicitados al UNCT en relación a los compromisos asumidos por el gobierno uruguayo. Como parte de ello, el equipo de Uruguay apoyará el fortalecimiento de las capacidades de las contrapartes nacionales (gobierno y sociedad civil) para promover los mecanismos de rendición de cuentas y la supervisión de las normas internacionales relativas a los derechos de las mujeres (CEDAW, Belem do Pará - Conferencia de El Cairo, Beijing+20, CSW).

Además de estos tres impactos que se priorizan como líneas de trabajo para el bienio 2014-2015, se desarrollarán actividades específicas en el ámbito de los restantes impactos, -empoderamiento económico, paz y seguridad y presupuestos con perspectiva de género- en particular cuando surjan demandas por parte de las instituciones de gobierno competentes, de organizaciones de la sociedad civil o de acuerdos de trabajo en el UNCT.

Alianzas

Desde el inicio de Unidos en la Acción (DaO), los tradicionales aliados son PNUD y UNFPA, y luego en una expansión programática se ampliaron las alianzas de trabajo con otras Agencias del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay, ONUMujeres es la Agencia que lidera el Grupo Interagencial de Género, compuesto por todas las Agencias, Fondos y Programas de las Naciones Unidas en Uruguay.

En este sentido, la interinstitucionalidad se plasma en dos importantes proyectos, “Uruguay unido para poner fin a la violencia contra mujeres, niñas y adolescentes” y “Más Mujeres, Mejor Política”. Con modelos de ejecución diferentes, ambos plantean estrategias con diversos organismos de sectores diferentes. En el primer caso y centralizados en órganos colectivos como el CNCLVD y SIPIAV, las contrapartes son  el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Educación y Cultura, el Poder Judicial y la sociedad civil. Con respecto al proyecto del Fondo para la Igualdad de Género (FIG), varias organizaciones de la sociedad civil (Centro de Comunicación Virginia Woolf, Comisión Nacional de Seguimiento de los Compromisos de Cairo y Beijing, Ciudadanas en Red) interactúan con otros grupos organizados como la Red de Mujeres Políticas o menos formalizados como grupos de mujeres rurales o de diferentes áreas geográficas y mujeres políticas.

Otros actores importantes del ámbito público son los mecanismos de la mujer: el Instituto Nacional de las Mujeres y la Secretaría de la Mujer de la Intendencia de Montevideo y los mecanismos sectoriales de los ministerios vinculados al área social. Asimismo se seguirán fortaleciendo las alianzas con socios “menos tradicionales”.

En lo que respecta al movimiento de mujeres y feminista, el nuevo rol de la presencia de ONU Mujeres en Uruguay supone el desafío de promover espacios de diálogo y reflexión que, junto a organizaciones de la sociedad civil y otros actores como el ámbito universitario, fortalezcan las alianzas y estimulen la incorporación de la igualdad de género en la agenda pública.

El sector privado es uno de los socios más recientes. Se proponen nuevas líneas de acción con foco en la responsabilidad social empresarial y en la reducción de las brechas de género, lo que implica un desafío para construir nuevas alianzas estratégicas tanto en términos de implementación de actividades como de movilización de recursos.